Политические интересы и отношения. Функции и модели социальной политики государства Политическая социализация личности
Главное место в системе социального регулирования занимает государство – в лице его представительных и исполнительных органов , осуществляющих свои функции на центральном, региональном и местном уровнях.
Государственные органы в своей деятельности исходят из определенной системы взаимосвязи и разграничения функций и полномочий. Такая иерархия должна содействовать точному соблюдению и выполнению ими конкретных обязанностей . К последним относятся
· формулирование общей концепции и основных направлений социальной политики, ее стратегических установок,
· обеспечение законодательной и правовой базы,
· реализация конкретных положений применительно к местным условиям.
Рассмотрение социальных функций государства целесообразно предварить кратким обзором генезиса и эволюции понятия “государство”, как в этимологическом, так и в практическом плане.
При анализе феномена государственности следует в качестве исходного пункта взять теорию “правового государства”. Суть ее заключается в утверждении суверенности народа как единственного источника государственной власти, в подчинении государства обществу, в приоритете права.
В длительном процессе становления правового государства (которое зависит от целого ряда факторов) наиболее важное значение в ряду прочих моментов имеет уровень социального, экономического и культурного развития общества.
Правовое государство – это некий “идеальный тип” государства, к которому всегда будет стремиться прогрессивное мировое сообщество. Оно должно вобрать в себя все лучшие проявления мировой теории и практики становления государства.
Наряду с концепцией “правового государства”, существует теоретическое понятие “социальное государство”, предусматривающее предназначение государства – в гарантировании людям достойного существования.
“Социальное государство” включает в себя широкий спектр “забот” — от обеспечения внутреннего порядка и внешней безопасности до ответственности за благосостояние граждан.
Государство такого типа предлагает наличие определенного комплекса социальных прав граждан и известный уровень социальной защищенности, социальной справедливости. Принцип “социального государства” может быть нарушен, когда социальное обеспечение неразумно или непропорционально.
Сущность данного государства, по мнению итальянского политолога П.Флора, состоит в “правительственной ответственности за материальную обеспеченность и равенство”. Элементы такого государства можно наблюдать в государствах с социально-демократическим правлением и эффективной системой социальной защиты населения.
Характеризуя важность данной концепции, немецкий психолог К. фон Бейле писал о том, что государство включилось в борьбу с неравенством. Такие социальные данности, как выравнивание состояний, равенство социальных шансов, равные возможности получения образования со времен Аристотеля, внушающие верхним слоям отвращение к демократии, сегодня являются явно или неявно выраженными образцами социальной политики крупных демократических стран.
Задачи , которые государстворешает как социальный институт, выражаются в его функциях , т.е. в основных направлениях деятельности.
Применительно к нашей проблематике, мы можем выделить в числе внутренних функций две достаточно существенные в их взаимосвязи:
· экономическую – государство выступает как предприниматель, плановик, координатор экономических процессов;
· социальную – государство определяет прямо или косвенно организацию общественной (социальной) жизни.
Реализация этих функций предполагает наличие определенной структуры государственного аппарата . В современных государствах выделяют, как правило, пять основных структурных компонентов:
а) представительные органы;
б) исполнительно-распорядительные органы;
в) судебные органы;
г) органы прокурорского надзора;
д) органы государственного контроля.
Многоплановость функциональных проявлений государства свидетельствует о его масштабности как социально-политической доктрины во времени и пространстве.
В контексте России само понятие “социальное государство” впервые официально прозвучало в тексте Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г.).
В Конституции было закреплено положение о том, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Тем самым Россия сделала серьёзную заявку о своей приверженности важнейшему основополагающему принципу политики современного демократического государства.
Суть этого принципа заключается в том, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и гармоничное развитие личности, не является частным делом отдельного индивида, а возводится в ранг общегосударственной политики. Такой подход к социальной политике соответствует ст. 25 Хартии прав человека. Провозглашение России социальным государством – важная веха в развитии государственности.
В идеальном социальном государстве обеспечиваются гражданские права всем членам общества, соблюдается социальная справедливость, предоставляются социальные гарантии. При этом не подвергается сомнению право на существование основ рыночного хозяйства: частной собственности, конкуренции, предприимчивости.
Еще раз необходимо подчеркнуть, что на передний план выступает не уравнительное распределение благ, порождающее массовое социальное иждивенчество, а обеспечение достойных условий жизни, прежде всего, за счет развития производства, повышения его эффективности в сочетании с индивидуальной ответственностью и активностью.
Перед социальным государством ставится задача не достижения абсолютной социальной справедливости (что, в принципе, невозможно), а обеспечение социальной компенсации, для того, чтобы исключить социальные конфликты, какую-либо социально-групповую изоляцию из-за неравномерного распределения ресурсов (доходов).
Объективная же реальность говорит о том, что по ряду параметров Россия вряд ли может быть отнесена к категории “социального государства”. Нынешнее состояние социальной сферы, несмотря на определенный прогресс, все еще характеризуется рядом негативных явлений.
Резкое падение уровня жизни основной массы населения в 90-е годы привело к тому, что у значительной часть населения страны – почти у ¼, даже по официальным данным – доходы ниже прожиточного минимума. В особо тяжелом положении оказались нетрудоспособные члены общества – инвалиды, пенсионеры, хронически боль
ные, а также семьи с детьми. Последнее тем более опасно, что речь идет уже о будущем России.
Социальная дифференциация сопровождается и усугубляется весьма существенной межнациональной дифференциацией.
Разумеется, принимаются определенные меры, направленные на нейтрализацию негативных последствий падения уровня жизни и частичную компенсацию наиболее нуждающимся группам населения. Однако, в целом, переход в рыночной модели социальной политики был спонтанным, непоследовательным, эклектичным набором мер с тенденцией к постоянному опаздыванию.
До сих пор в области социальной политики не определены до конца и не разграничены функционально действия государства по разработке временных мер на конкретный период и по выработке стратегии социального развития на долгосрочную перспективу.
Практически на всех уровнях институтов власти ощущается недостаток гибкости в подходах, слабость в прогнозировании, неопределенность в системном анализе потенциальных социальных последствий и принимаемых решениях.
Недостаточное внимание уделяется до настоящего времени выработке принципов социальной политики с учётом федеративного устройства Российского государства, а также разграничению сфер компетенции центра и субъектов Федерации.
Во много всё это связано с фактическим отсутствием целостной национальной концепции социального государства, сколько-нибудь устоявшегося единства в вопросе о приоритетах социальной политики, особенно на переходном этапе.
Цели социальной политики любого цивилизованного государства никогда не были и не могут быть предметом разногласий . Основные дискуссии разворачиваются, как правило, по поводу форм и методов их реализации.
К сожалению, в переломный период в жизни любого общества, особенно при проведении так называемой “шоковой терапии”, негативные, разрушительные тенденции в количественном и качественном отношении перевешивают созидательные, позитивные. Но, в целом, можно говорить о постоянной работе над формированием единой целостной концепции социальных реформ и социального государства, которая должна способствовать укреплению и развитию демократических тенденций российской государственности.
Помимо государства, центрирующего системную структуру общества, предполагается наличие иных важных элементов, таких как партии и общественно-политические ассоциации , объединения, которые также являются полноправными субъектами социальной политики .
Жизнь современного общества сложна и многогранна, и одно из наиболее видных (мест) в ней принадлежит партиям. Об их количественных параметрах можно судить по такому факту: в конце 70-х годов XX века более чем в 100 странах действовало свыше 500 партий, а в настоящее время более чем в 190 странах их численность приближается к одной тысячи.
Партия – это наиболее политическая из всех общественных организаций, целью которой является завоевание и удержание власти, осуществление прямых и обратных связей между обществом и государством. Партия выступает как существенный, а иногда – решающий элемент политической жизни общества. В то же время они являются выразителями потребностей, интересов и целей определенных социальных слоев и групп.
Как правило, политические партии обладают внутренней структурой , в которой могут быть выделены следующие элементы:
а) высший лидер и штаб, выполняющие руководящую роль;
б) стабильный бюрократический аппарат с исполнительными функциями;
в) активные члены партии, не входящие в бюрократическую прослойку, но участвующие в её жизнедеятельности;
г) пассивные члены партии, примыкающие к ней, но лишь эпизодически вовлекаемые в мероприятия.
В основе любого определения современной политической партии можно выделить четыре критерия, взаимно дополняющих друг друга:
1) долговременность организации, что предполагает её существование и после смены нынешних руководителей;
2) существование устойчивых местных организаций, регулярно контактирующих с руководством;
3) изначальная ориентация руководства организаций всех уровней на борьбу за власть, а не только на оказание влияния на неё;
4) завоевание поддержки народа с помощью выборов, каких-либо акций и т.д.
С учетом всего высказанного выше, мы можем с большей или меньшей долей охвата дать следующее совокупное определение:
Политические партии – это политические объединения, которые в концентрированной форме выражают политические цели, интересы и идеалы социальных групп, состоят из их наиболее активных представителей и руководят ими в процессе взаимодействия отправления (осуществления, использования, завоевания) государственной власти в обществе. Кроме того, они выступают в роли институтов-посредников, связывающие социальные группы друг с другом и с государственной властью.
Политические партии как самостоятельные субъекты политики во всех её аспектах имеют ряд общих черт с другими общественно-политическими организациям. К ним, в частности, относятся:
· наличие определенной организации и аппарата власти и управления;
· существование определенных идейных принципов, объединяющих их членов и привлекающих сторонников;
· фиксация общих программных установок, прокламируемых открыто либо существующих в скрытом виде (для посвященных);
· наличие массовой социальной базы.
Основной же признак, выделяющий партию и отделяющий, отличающий её от других общественно-политических организаций – это явная ориентация на борьбу – четко выраженную, открытую – за государственную власть. При этом следует иметь в виду при подходе к оценке любой политической партии, что сущность её определяется следующими основными характеристиками :
1) Каковы социальный состав и социальная база партии.
2) Кто руководит, кто возглавляет партию.
3) Интересы, которые представляет и защищает руководящий центр.
4) Объективная направленность её деятельности.
Не меньшее значение имеет вопрос о функциях той или иной партии в обществе. Это довольно актуальная и весьма обширная тема, являющаяся предметом серьёзного изучения и довольно бурных дискуссий ученых-политологов.
Тем не менее, можно наблюдать единство в методологическом подходе к данному аспекту, который предполагает группировку функций по сходным признакам, с тем, чтобы придать им общую социально-политическую системную характеристику.
Применительно к проблеме, являющейся предметом рассмотрения в данном пособии, — социальной политике с её общими закономерностями и конкретной спецификой – представляет интерес, так называемая, первая группа функций.
Она объединяет параметры связей партии с представляемыми социальными группами и обществом. При этом нельзя не принимать во внимание относительность и условность такой группировки, поскольку социально-политический организм невозможно представить в статичном состоянии.
Первая группа функций включает в себя три составляющие функции:
· представительства,
· интеграции,
· идеологическую.
Основополагающее значение имеет представительство, характеризующее связь партии с интересами социальных общностей и групп. Содержание её составляет деятельность по обеспечению средств (политических и иных) выражения этих интересов, формулирование их в виде целей и идеалов, их реализация и защита в процессе взаимодействия с другими субъектами политики.
Функции представительства интересов реализуются:
Ø во-первых, путем аккумуляции общих интересов социальных общностей на основе совпадения и согласования специфических интересов отдельных социальных слоев и групп;
Ø во-вторых, путем овладения государственными органами с последующим контролем над ними либо через оказание на эти органы давления в разумной форме в процессе принятия того или иного политического решения и практической деятельности по осуществлению властных полномочий.
Функция политической интеграции направлена на консолидацию, сплочение партией тех социально-политических сил, которые должны составлять её социальную базу, при этом партии, осуществляющие руководство стремятся ослабить объективные противоречия между различными социальными общностями и обеспечить поддержку партии (либо партии власти) во всех слоях общества.
Идеологическая функция партий выражается в политической деятельности, направленной не только на расширение и укрепление социальной базы и кадровое обновление (рост), но и на генерирование идей. Потому именно партии выступают инициаторами и штабами по разработке стратегических и тактических концепций, в соответствии с волей и интересами представляемых ими социальных общностей и групп.
Важное место среди этих концепций занимают модели развития и функционирования общества, как в целом, так и в отдельных его сферах, в том числе и социальной. В этой связи практическая деятельность партии подразумевает, естественно, и пропаганду этих концепций и идей иного рода, отвечающих её целям.
В социально-политическую жизнь общества наряду с партиями включены также и негосударственные общественно-политические ассоциации , которые образуются сознательно и целенаправленно для удовлетворения определенных групповых потребностей. Эти организации призваны выполнять функции руководства, управления и координации по отношению к той или иной социальной или социо-профессиональной группе людей, представителем которой они являются.
Посредством объединения в эти ассоциации индивиды стремятся реализовать свои личные и определенные совместные интересы. То есть общественно-политические организации следует рассматривать как самоуправляемые ассоциации, основанные на принципе добровольного членства и отсутствия какого-либо принуждения по отношению к своим членам.
Какие же особые параметры присущи негосударственным организациям?
1) Специфика социально-политической деятельности, т. е. наличие социально обозначенных потребностей и интересов, на основе и ради удовлетворения которых данные организации и создаются;
1) Идейные принципы – общие идеи, задачи, ценностная ориентация – объединяющие членов;
2) Особые формы связи и перечень норм, регулирующих внутреннюю жизнь ассоциаций;
3) Развитие специфического чувства корпоративности и осознание общности – “мы единое целое”, “мы организация”;
4) Чёткая структура с характерной субординацией и координацией, отработанными иерархией и сферами компетенции на всех уровнях;
5) Ресурсы создаются как на основе добровольных взносов, так и из других источников.
В западной научной литературе, посвященной анализу проблем социальных отношений и политических процессов в современном обществе, нередко встречается, применительно к негосударственным организациям, такая дефиниция как “группы давления”.
Объективности ради следует признать, что впервые это понятие было введено в научный оборот американским исследователем А. Бентли в работе “Процесс правления” (1908), который предлагал учитывать и анализировать не только формальные политические институты, но и особые группы людей, влияющие на властные структуры и процесс принятия политических решений.
“Группы давления” (ещё одно определение – “группы интересов”) представляют собой некие образования, учрежденные с целью оказания влияния на государственные органы власти в направлении, благоприятном для представляемых ими людей.
· организованность,
· тождественность стремлений,
· использование правительственных институтов для достижения своих целей.
Следует отметить тождество понятийного содержания определений “группы давления” и “группы интересов”. Речь нужно вести лишь о функциональной направленности той или иной дефиниции, т. е. в зависимости от того, на что делается акцент в каждом конкретном случае – на “интересы” или “воздействие (давление)” — и применяются рассматриваемые понятия.
В отечественной же литературе для характеристики анализируемых явлений до недавнего времени традиционно использовалась и используется доныне категория “общественно-политические организации”. В данном определении внимание фокусируется на их роль в социально-политической системе общества и принципах функционирования. В гораздо меньшей степени привлекает внимание вопрос собственно “давления” на органы власти, и, кроме того, не предполагает рассмотрение в данных понятийных рамках такого явления как “лоббизм” .
В настоящее время в российской политической и социологической литературе всё более широко используются понятия “группы интересов” и “группы давления”.
Хотя категории, упомянутые выше – “общественно-политические организации”, “группы давления”, “группы интересов”, “лобби” — представляют собой однопорядковые взаимосвязанные понятийные структуры, каждая из них выделяет конкретные аспекты единого родового посыла: представительство и организация различных социальных групп по каким-либо единым общественно-политическим интересам.
Группы интересов весьма многочисленны и разнообразны. К их числу относятся:
· профсоюзы,
· крестьянские,
· женские и молодёжные организации и движения,
· ассоциации предпринимателей, ассоциации торговцев и потребителей,
· движения ветеранов,
· семейные ассоциации,
· философские (общественно-политические) клубы и общества,
· ассоциации родителей,
· религиозные группировки,
· экономические движения и многие другие объединения социального характера.
При этом наиболее влиятельные из них обычно в состоянии получить официальную регистрацию, а многие могут не обладать официальным статусом.
Группы интересов – необходимая и полезная структурная единица демократического общества. Они выполняют следующие функции.
· Во-первых, группы интересов – это связующее звено между народом и органами власти, иначе говоря, – между интересами индивида и правительственными институтами.
· Во-вторых, группы интересов, в принципе, способствуют активизации участия граждан в общественно-политической жизни. Поэтому участие в работе любой политической организации призвано способствовать развитию навыков социально-политической активности.
· В-третьих, группы интересов дополняют официальное представительство граждан в органах власти. Отдельные индивиды могут участвовать в законодательном процессе “на местах” — через активное функционирование соответствующей группы давления.
· В-четвёртых, группы интересов могут и должны быть важным средством разрешения конфликтов в обществе. Учёт правительством интересов наиболее влиятельных и представительных социальных групп ведёт к большему уровню стабильности в обществе и политике, снижает социальную напряженность, позволяет последовательно и без социального противостояния решать насущные проблемы.
Разумеется, в деятельности групп интересов присутствует ряд проблем, как общего, так и конкретного характера.
Так, в США далеко не весь перечень интересов находит отражение в деятельности соответствующих групп. Хотя 62 % официально принадлежат к каким-либо организациям, фактически только около 40 % принимают реальное более или менее активное участие в их деятельности, а только 30% относят себя к организациям, деятельность которых (принятие решений) имеет конкретный политический социальный результат. К общественным организациям с ярко выраженным политическим лицом (клубы, группы и т.д.) можно отнести лишь 8% населения.
Во-первых , это уровень образования участников групп интересов. Общеизвестно, что члены общественно-политических организаций имеют, как правило, более высокий уровень образования в сравнении с лицами, не входящими в этот круг. Следовательно, члены групп имеют более высокий и стабильный доход, т.е. занимают более высокое положение на социально-экономической лестнице (бизнесмены, управленцы и т.д.).
Во-вторых , существует проблема социального статуса участников, поскольку руководящую роль в большинстве организаций играет элита, лидеры, т. е. активное меньшинство, от которого зависит уровень и направленность принимаемых решений.
В-третьих , — это отсутствие какой-либо формы отчётности. Группы интересов неподотчётны никому, за исключением своих членов (да и то в редких случаях). В силу этого они не несут никакой ответственности перед обществом, какая накладывается на избранных должностных лиц.
Наконец, четвёртый момент в перечне проблем заключается в том, что конкуренция и компромиссы между различными группами интересов, по мнению западных исследователей, не всегда ведут к последовательной и позитивной линии правительства. Как раз наоборот, деятельность групп снижает эффективность и активность правительства в принятии и реализации решений в социальной и политической сферах.
Группы интересов действуют во многих обществах. Особенно они активны в США и Европе, а также в странах, переживающих фазу перехода от авторитаризма к демократическим формам социальной организации.
Касаясь проблемы типологии рассматриваемого феномена, следует, вероятно, отметить, что при некотором разнообразии подходов и критериев, некоторых различиях в организациях непременно присутствуют группы интересов , нацеленные на социальную сферу. Один подход (например, работы А. Алмонда, Г. Пауэлла, Р.Ж. Шварценберга) дает возможность, в частности, выявить:
· институциональные группы интересов, т. е. формальные организации (партия, собрание, администрация, армия, церковь), поделенные иными функциями, кроме чисто социальных;
· ассоциативные группы интересов, т. е. добровольные и специализированные организации (профсоюзы, группировки деловых людей или промышленников, этнические или религиозные ассоциации).
Как видим, базовый критерий такой градации – степень организованности и социально-адресной специализации.
При ознакомлении с другим подходом к данной проблеме, предложенным немецким социологом У. фон Аммоном, мы видим ориентацию на наличие определенных общественных сфер деятельности в качестве посылки, с выделением так называемых “организованных интересов”: организованные интересы в экономической сфере, организованные интересы в социальной сфере и т. д.
Понятно, что приведенные выше примеры подходов к классификации могут страдать некоторыми недостатками, однако данное многообразие является логическим производным плюрализма самих социальных и политических процессов в обществе, что предполагает и разную степень их актуальности и приоритетности.
Таким образом, бесспорно, наличие групп интересов (общественно-политических организаций) является органическим элементом демократического общества, адекватным отражением социально-политического плюрализма. В свою очередь, отношения между государством, партиями и общественно-политическими организациями образуют сложную структуру системы общественных отношений с различной степенью приоритетности ее элементов в конкретный исторический период.
Человек со всеми своими многочисленными потребностями и интересами стоит в центре общественных отношений. Его личные интересы и потребности неотделимы от возможностей общества. Только через общество каждый из нас может быть обеспечен питанием и жильем, работой и необходимыми товарами и услугами, образованием, медицинским обслуживанием. Человек также является носителем этнических, классовых, религиозных интересов и потребностей. Эти интересы и потребности направлены на то, чтобы изменить или сохранить его место и роль в обществе [мое 13, с. 55].
Говоря о социальной политике государства, мы подразумеваем действия правительства, направленные на распределение и перераспределение доходов различных членов и групп общества. Так можно определить социальную политику в узком смысле слова. В широком смысле воспользуемся толкованием этого понятия Е.И. Холостовой: «Социальную политику можно определить как систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни народа и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе» .
Социальная политика является одной из самых главных составляющих деятельности общества, поэтому ее объектами могут быть как отдельные граждане, так и их группы, объединенные конкретными связями и отношениями. Субъекты социальной политики - те, кто активно взаимодействует в социальной сфере, определяет цели, задачи, приоритеты и нормативно-правовую базу социальнойполитики и осуществляет действия по ее реализации. К ним относятся государственные ведомства и учреждения, органы местного самоуправления, различные негосударственные объединения, коммерческие структуры, профессиональные работники, а также отдельные граждане, действующие в рамках гражданской инициативы .
Социальная политика осуществляется на разных уровнях с позиции ее объектов: микроуровень - социальная политика фирмы (корпорации) в отношении своих работников; макроуровень - социальная политика в регионах и государстве в целом; интеруровень - межгосударственная социальная политика, связанная с решением глобальных экономических проблем, проблем бедности и отсталости некоторых стран. .
С точки зрения субъектов социальной политики выделяют государственный, региональный и муниципальный ее уровни.
Государственная социальная политика характеризуется едиными законодательным пространством, социальной инфраструктурой, кадровым и информационным обеспечением всего населения. На этом уровне определяются цели, задачи, приоритеты социального развития и способы их достижения по отношению ко всему обществу. Региональная социальная политика учитывает особенности этнического, культурного и исторического характера региона, потребности его жителей. На этом уровне разрабатываются и реализуются региональные законы, различные социальные программы. Вместе с тем данный уровень социальной политики не всегда может учитывать запросы и нужды отдельных людей, для этого нужны специальные меры и технологии, которые присущи муниципальной социальной политике. Деятельность ее субъектов направлена на решение конкретных проблем населения. Именно на данном уровне легче оценить реальные потребности и возможности человека, проверить степень эффективности оказываемых социальных услуг .
Исключительную возможность для раскрытия сущности социальной политики имеет критерий ее полноценности. В соответствии с ним выделяют сильную и пассивную социальную политику.
Сильная социальная политика ориентирована на результативную последовательную реализацию обоснованных теоретических принципов и намеченных практических мер по удовлетворению социальных потребностей индивидов. Ее черты: обоснованность и согласованность концепции; выбор мер, нацеленных на максимальную реализацию поставленных целей; результативность, ориентация на достижение высокого уровня жизни населения, развитие и совершенствование человеческого потенциала, устойчивое развитие экономической системы.
Демократическое государство, проводящее сильную социальную политику, вырабатывает совместно с другими субъектами приоритеты социальной политики и способствует их осуществлению, обеспечивая своим гражданам реализацию их прав и свобод. Тоталитарное государство проводит имперскую политику внутри страны, ограничивая права своих граждан.
Пассивная социальная политика в условиях демократического государства означает, что государство не в состоянии справиться с выполнением своих конституционных обязанностей. Тоталитарное государство, проводящее пассивную социальную политику, разрушается .
При достижении своей цели социальная политика выполняет две основные функции - стимулирующую и стабилизирующую. Осуществление первой функции заключается в поддержке процесса формирования рациональной структуры доходов и совершенствования отношений занятости. Это предполагает стимулирование всех видов экономической деятельности в рамках правового поля, формирование высокой трудовой мотивации работников к высокоэффективному труду, учет доли каждого работника в созданном продукте. Стабилизирующая функция социальной политики, предполагает перераспределение доходов, развитие системы социальной защиты и социальных гарантий как для населения в целом, так и для каждой из его социальных групп. Упор соответственно делается на выплату пенсий и пособий нетрудоспособным, малоимущим, безработным, на обеспечение определенного уровня образования и медицинского обслуживания для всех слоев населения.
Взаимодействие указанных функций предполагает необходимость постоянного поддержания их баланса. Ослабление стимулирующей функции ведет к снижению ресурсного обеспечения социальной политики, уменьшению возможностей для финансирования социальных программ. Нарушение стабилизирующей функции обусловливает нарастание социальной дифференциации и напряженности в обществе. .
Политика выполняет в обществе ряд важных функций:
Определение целей развития общества;
Выражение интересов социальных групп и общества в целом;
Выявление и разрешение конфликтов по поводу общественных интересов;
- руководство и управление обществом, в том числе распределение в нем общественных благ и ценностей;
Интеграция общества, поддержание и укрепление его целостности;
Обеспечение порядка и стабильности в обществе, определение соотношения между преемственностью и инновациями в общественном развитии.
Участники политических отношений в политологии называются субъектами, или акторами (от англ. глагола to act, действовать). Субъект - это носитель предметно-практической деятельности, обладающий сознанием, самосознанием и способностью к осмысленному целенаправленному действию. В социально-политических отношениях в качестве субъектов могут выступать отдельные люди, группы, организации, различного рода общности, классы и т.д.
Субъектом политики является социальная единица, которая: а) имеет интерес, б) стремится его реализовать путем использования политической власти и в) способна действовать самостоятельно (для индивида это условие означает наличие соответствующих знаний, умений, мотивации и возможностей, а для групп и общностей - наличие соответствующей программы действий и организационных структур).
Субъекты политики делятся на первичные и вторичные.
Первичные субъекты политики (образовавшиеся по объективным причинам) - это, в первую очередь, индивиды, социальные классы, общности (социальные, территориальные, конфессиональные и др.).
Вторичные субъекты политики (образованные целенаправленно, по воле людей) - организации, учреждения, государства и их структуры, политические партии, общественные организации и движения и т.д. Все вторичные субъекты в той или иной мере представляют первичные субъекты политики.
Важнейшим субъектом политики является государство. Другие участники политической жизни могут вступать и в неполитические отношения. Государство же, в силу выполняемых им функций, является сугубо политической организацией, воплощающей в себе политическое единство человеческого сообщества, проживающего на его территории. На основании сферы деятельности, осуществляемой субъектами политики при помощи государства, можно выделить три вида политики: внутреннюю, внешнюю и международную.
Внутренняя политика распространяется на различные стороны жизни человеческого сообщества, находящегося внутри данного государства.
Внешняя политика охватывает взаимоотношения данного государства с другими государствами и субъектами политики, на которые не распространяется его суверенная власть.
Мировая или международная политика - это более или менее упорядоченные взаимодействия с участием двух и более государств.
В соответствии с масштабами можно выделить три уровня политики.
1. Мегаполитика - это международная и мировая политика.
2. Макрополитика осуществляется в масштабах государств, это сфера деятельности высших или центральных органов государственной власти, а также политических и общественных организации национального масштаба.
3. Мезополитика осуществляется на уровне организаций, учреждений, а также партийных и общественных структур областного, районного или локального масштаба.
4. Микрополитика - это политическое общение людей внутри малых групп, на уровне межличностных отношений.
Содержание понятия «социальная политика» достаточно широкое. Это позволяет говорить о различных ее типах – в зависимости от целей анализа и аспекта рассмотрения. Первый вид типологии – это характер и содержание социальной политики. Они зависят от степени вмешательства государства в управление социальными процессами. Исходя из этого, все сложившиеся в развитых странах типы государственной социальной политики можно разделить на две группы. Первую условно можно назвать остаточной. В данном случае социальная политика выполняет функции, которые не в состоянии осуществить рынок. Это ограниченная по масштабам и охватываемому контингенту социальная политика, преимущественно пассивная и имеющая компенсационный характер. Ее концептуальные основы формируются под воздействием идей консерватизма. Типичным представителем данного варианта (с известной степенью условности) является американская модель. Вторая группа институциональная. Здесь социальная политика играет важнейшую роль в обеспечении населения социальными услугами и рассматривается в качестве более эффективного социально-экономического и политического средства, чем система частных институтов. Это более конструктивная, перераспределительная политика, которая испытывает влияние социал-демократической идеологии. Типичным ее представителем является (также условно) шведский вариант социального государства. Обе группы различаются между собой не наличием или отсутствием тех или иных компонентов, а их соотношением и степенью государственного вмешательства в социальную сферу, степенью приоритета социальных проблем в деятельности государства. Социальная роль государства в различных странах осуществляется в диапазоне между этими двумя типами.
Наиболее распространенный вид типизации – это различные подходы к структуре социальной политики.
§ 1. Территориально-государственный тип социальной политики
Первый подход к рассмотрению структуры социальной политики связан с территориально-государственным устройством Российской Федерации: как осуществляется социальная политика на каждом из уровней государственного устройства.
Деятельность государства в сфере социальной политики на федеральном уровне создает условия для ее осуществления на других уровнях. Эти условия определяются в первую очередь Конституцией страны, основными федеральными законами, разработкой и реализацией программ не только социальной, но также экономической политики и всех других ее видов. На этом уровне разрабатываются и утверждаются социальные минимумы и стандарты, на базе которых создаются основы социальной политики субъектов федерации.
Россия является не единственной федерацией в мире. При анализе структуры социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства можно сделать вывод о ее специфике и своеобразии. Часть регионов представляет собой обширные по площади территории, со значительным населением, развитым хозяйством, не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. Специфическим моментом для нашей страны является сочетание национальных и территориальных образований.
Факторами, серьезно влияющими на реализацию государственной, в том числе социальной политики, являются географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток на условия деятельности и образ жизни населения.
Важнейшим обстоятельством является численность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные социальные ожидания по отношению к социальной политике, продуцируют специфические формы социальной поддержки.
Кроме того, в условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать уровень жизни населения с результатами его труда и качеством регионального руководства. Полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обусловленные региональные различия, связанные с особенностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обеспечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социального обслуживания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения. Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам федерации.
Региональная социальная политика строится на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта федерации. Это законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодательства. На практике такое согласование осуществляется далеко не всегда.
На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводят к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития.
В целом региональная социальная политика не всегда может отвечать запросам и ожиданиям отдельных индивидов, реагируя, прежде всего, на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социальная политика, реализуемая на муниципальном уровне.
Местное самоуправление, как подчеркнуто в федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, в системе государственного устройства «создает условия для обеспечения жизненных интересов населения и проводит мероприятия по его социальной защите». Местное самоуправление в системе государственных и муниципальных органов призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению в обществе политической и социальной стабильности.
На этом уровне преодолевается ведомственная разобщенность предоставления социальной поддержки, в полной мере реализуется комплексный подход к социальному обслуживанию населения. Здесь в наибольшей степени возможно и проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций. Активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи составляет тот дополнительный ресурс, который позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне даже при крайне неблагоприятных внешних обстоятельствах.
Таким образом, деятельность по разработке и реализации основных направлений социальной политики будет эффективной только в том случае, если все уровни власти будут действовать в единстве целей и средств с учетом комплексного характера социальной политики.
§ 2. Сферный тип социальной политики
Другим подходом к рассмотрению структуры социальной политики является сферный. Этот подход имеет целый ряд особенностей: 1) под названиями «социальная сфера», «сфера производства» и т. д. имеются в виду комплексы, включающие в себя разнообразные, хотя и внутренне схожие виды деятельности, управляемые целым рядом руководящих органов; 2) определенные виды социальных услуг реализуются не только в рамках одного ведомства, отвечающего за них по своему предназначению, но и в рамках других структур (например, образовательной деятельностью занимаются не только учреждения Министерства образования и науки, но также подразделения Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства культуры и массовых коммуникаций и т. д., а также ряд негосударственных организаций, роль которых в последние годы возрастает); 3) существуют ведомства, которые формально не относятся к социальной сфере (например, Министерство внутренних дел), однако деятельность их также имеет огромное значение для социального развития.
Сферный подход охватывает всю жизнедеятельность общества и все функции государства. В рамках сферного подхода можно рассмотреть следующие элементы социальной политики: 1) политика в сфере социально-трудовых отношений; 2) политика в области охраны здоровья населения; 3) социоэкологическая политика; 4) политика в области образования; 5) политика в области культуры и досуга; 6) жилищная политика.
Политика в сфере социально-трудовых отношений. Важнейшее место в социальной политике должна занимать проблема социально-трудовых отношений. В этом направлении социальная политика разрабатывает мероприятия по содействию занятости населения, развитию социального партнерства.
Помимо поддержания существующих и создания новых рабочих мест одним из путей занятости населения, является содействие самозанятости, организации малых предприятий. Причем это не только сфера услуг, в обычном понимании, но и интеллектуальные услуги, и разработка новых технологий.
Признанным во всем мире способом государственной помощи безработным является дополнительное обучение или переобучение с целью приобретения новой специальности или специализации, более соответствующей требованиям времени. Этой деятельностью должны активно заниматься службы занятости.
Спецификой современного состояния Российской Федерации является то обстоятельство, что занятость, наличие оплачиваемой работы не гарантируют получения дохода, эквивалентного не только минимальному потребительскому бюджету, но даже душевому прожиточному минимуму. Дополнение до прожиточного минимума осуществляется за счет сверхзанятости (вторая работа, полуторная, двойная ставка и т. д.), сокращением потребления, продажи личных вещей, реализации квартиры, дач и т. д., что в отдельных случаях составляет до 50 % доходов семьи.
Большое значение имеет охрана труда, которая всегда относилась к важнейшим направлениям деятельности государства, а в условиях появления множества частных работодателей приобрела особую остроту.
Социальная политика в сфере охраны здоровья. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит, что государства-участники признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, для чего должны быть предприняты конкретные меры в рамках политики в области здравоохранения. Эти меры касаются медицины, гигиены внешней среды, противоэпидемической охраны территории, условий нормального питания и здорового развития детей. Таким образом, политика в области охраны здоровья может осуществляться всей системой органов управления, а не только органами здравоохранения.
В таком подходе находит свое отражение сложная, не только медицинская, но и социальная природа феномена здоровья. Обязательные социальные минимумы, гарантируемые государством (минимальная заработная плата, минимальная пенсия и др.), должны обеспечивать объем средств, необходимых для нормального воспроизводства рабочей силы и развития личности.
Социоэкологическая политика. Масштабы воздействия социума на окружающую среду за все время существования государства являются поистине удручающими. Сомнительный лозунг: «Мы не должны ждать милости от природы» привел к тому, что теперь природа ждет от нас милости.
Необходимо разрабатывать и осуществлять социальную политику в области экологии (социоэкологическую политику) в антикризисном варианте.
Развитие рекреационной деятельности, социального туризма дало возможность многим странам найти выход из переживаемого ими кризиса и добиться высокого уровня жизни населения.
Комплексный подход к взаимоотношениям с окружающей средой, невозможность полного прекращения антропогенного воздействия на природу, необходимость сочетания развития трудовой занятости и охраны окружающей среды обусловливают то обстоятельство, что социоэкологическая политика также является общей функцией государственного управления.
Политика в сфере образования. Право на образование относится, по мнению ООН, к числу наиболее социально значимых прав. Образование вносит важнейший вклад не только в распространение знаний, но также в формирование личности обучающихся, воспитание индивидов, отвечающих потребностям общества.
В современных условиях в России развитие образования, его адаптация к требованиям социальной действительности и в то же время сохранение традиций фундаментального образования, накопленных за десятилетия и столетия предшествующей истории, относятся к важнейшим направлениям социальной политики.
Политика субъектов федерации в области образования определяется как федеральным, так и региональным законодательством и должна вестись на основе региональных образовательных стандартов, отвечающих территориальной специфике. Их целью является обеспечение детям и взрослым возможности получения как общего, так и профессионального образования. Система образовательных учреждений охватывает различные элементы: от дошкольного образования до послевузовских ступеней. В эту систему включены также различные виды дополнительного образования.
Политика в сфере культуры и досуга. На протяжении всех лет истории Советского Союза инфраструктура досуга была нацелена не только на восстановление затраченных в рабочее время сил и развлечения, но и на просвещение и воспитание населения. Коммерческая успешность досуговой деятельности была вторичной. Напротив, государство выделяло значительные средства на создание и поддержание деятельности театров и киноиндустрии, стадионов и библиотек, музеев и домов культуры. Большинство из них предоставляли свои услуги бесплатно либо за доступную для населения плату.
Недостаточное внимание в последнее десятилетие к культурно-просветительной стороне досуговой деятельности, коммерциализация этой отрасли привели к тому, что население нашей страны испытывает определенные затруднения в доступе к полноценному отдыху. Само соотношение занятого и свободного времени изменилось в неблагоприятную сторону: люди, имеющие работу, стремятся ее сохранить или найти дополнительный заработок. Поэтому сокращается возможность отдохнуть в выходные дни, использовать отпуск.
Изменилась структура проведения свободного времени, значительно уменьшились затраты времени на потребление духовных благ (посещение театров, концертов, музеев, выставок и т. д.). Снизилось количество молодых людей, интересующихся искусством, занимающихся прикладными его видами, читающих газеты и журналы, художественную литературу. Уменьшение у большинства населения экономических возможностей для отдыха связано также с сокращением традиционных рекреационных территорий за счет потери курортных зон в Прибалтике, на Украине, в Закавказье. Утрата государственного или профсоюзного финансирования влечет за собой рост цен на рекреационные услуги российских учреждений. Отказ ряда предприятий от финансирования своих баз отдыха и оздоровления, закрытие многих досуговых учреждений ведут к сокращению инфраструктуры отдыха в целом. Между тем, рекреация относится к числу важнейших функций социальной жизнедеятельности. Без восстановления затраченных сил невозможно ни поддержание трудовой активности, ни творчество, ни социальное развитие. Отдых также можно рассматривать как средство снижения социальной напряженности.
Жилищная политика является важнейшим элементом обеспечения социального развития.
Следует заметить, что большинство типов социальных государств проводят жилищную политику, обусловливающую предоставление своим малообеспеченным гражданам дешевого муниципального жилья, устраняя тем самым социальную напряженность и создавая условия для полноценного отдыха населения, а также восстановления способности к труду.
§ 3. Демографический тип социальной политики
Помимо сферного подхода, структуру социальной политики можно выстроить на основе ее ориентации на социально-демографические группы населения: социальная политика в отношении детей и подростков, социальная политика в отношении женщин, пожилых людей и пр. По такому принципу построены президентская программа «Дети России», федеральные программы «Старшее поколение», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Социальная политика в отношении отдельных категорий населения нередко имеет специальное бюджетное финансирование и достаточно регулярное выделение средств. Подобные программы разрабатываются и в регионах.
Однако выделение отдельных блоков в структуре социальной политики имеет свои сложности. Предполагается, что объектом такой специфической социальной политики являются наиболее нуждающиеся в помощи категории населения. Субъективное представление о социальной уязвимости не всегда совпадает с объективным содержанием этого понятия, особенно в настоящее время, когда сложно выделить в нашей стране полностью неуязвимую категорию населения.
Так, принято формулировать особую социальную политику в отношении женщин, и это совершенно справедливо. Однако сегодня весьма уязвимой социально-демографической категорией становятся в нашей стране и мужчины в связи с крайне низкой средней продолжительностью жизни, высоким уровнем смертности от неестественных причин, особенно в трудоспособном и детородном возрасте, неблагоприятным образом жизни и состоянием здоровья.
Сложными остаются проблемы пожилого населения России.
Однако реалии нашей жизни показывают, что объективно наиболее уязвимой категорией в России являются дети, тяжелое социальное положение которых накладывает отпечаток на процесс их развития и затем на всю дальнейшую жизнь.
Концентрация внимания на конкретной категории или группе нуждающихся граждан вызвана в значительной мере дефицитом социально-экономических ресурсов, невозможностью организации всеобъемлющей социальной помощи, стремлением обеспечить выживание особо уязвимых слоев. Однако такой подход, объяснимый в условиях кризиса и нехватки финансовых средств, может обернуться отсутствием единой социальной политики, дроблением социальных усилий на отдельных направлениях, что ограничивает их действенность. Так, планируя социальную политику в отношении пожилых и престарелых, нельзя забывать о том, что проблемы старшего поколения закладываются в детстве, укореняются в зрелом, работоспособном возрасте и потом проявляются в пенсионные годы. Пытаться воздействовать только на одно звено этой цепи нецелесообразно. Кроме того, такой подход обусловливает деятельность, построенную на началах социального реагирования: определенные мероприятия или комплексы мероприятий в ответ на имеющиеся трудности. Такой подход ориентирован скорее на выживание определенных групп населения, чем на социальное развитие всего общества.
§ 4. Объект и субъекты социальной политики
На выполнение целей и задач социальной политики ориентирован весь сложный механизм ее реализации, который структурно представлен следующим образом:
Главный субъект социальной политики – государство, представленное совокупностью всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений.
Конкретными субъектами социальной политики выступают:
Государственные ведомства и учреждения;
Органы местного самоуправления; о внебюджетные фонды;
Общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;
Коммерческие структуры и бизнес;
Профессиональные работники, занимающиеся разработкой социальной политики;
Добровольцы;
Граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т. д.).
Социальное государство обеспечивает:
Движение к достижению в обществе социальной справедливости;
Ослабление социального неравенства;
Предоставление каждому работы или иного источника существования;
Сохранение мира и согласия в обществе;
Формирование благоприятной для человека жизненной среды.
Объектом социальной политики является практически все население страны (с акцентом на социальную защиту малообеспеченных категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации). С другой точки зрения, объект социальной политики – это сами социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и различных формах проявления.
Система нормативно-правовых актов активно регулирует взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики. При решении конкретных задач данная структура дополняется некоторыми другими элементами, важнейшим из которых является социальная работа.
Для проведения социальной политики существуют федеральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обладают Президент и Правительство РФ, которые разрабатывают и вносят на утверждение Федерального собрания значительное число важнейших законопроектов по социальной сфере. При Президенте Российской Федерации образован Совет по социальной политике, Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В Российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и социальной поддержке, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. Основными звеньями управления социальным развитием в России являются федеральные министерства и ведомства: Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство культуры и массовых коммуникаций и др.
Важное место в разработке и реализации социальной политики отводится субъектам федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств. Идет процесс законодательного закрепления и разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Социальная политика субъектов Российской Федерации по своей структуре и содержанию сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, однако не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и общефедерального законодательства, но и ограниченными ресурсными возможностями территории.
Субъектами социальной политики выступают также внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования, формирование которых ведется на основании постоянных отчислений в процентах к фонду заработной платы. В настоящее время решается вопрос создания единого социального фонда. В стране происходит интенсивное развитие негосударственных страховых и благотворительных фондов, а также неправительственных некоммерческих организаций (НПО).
НПО действует в трех основных направлениях. Первое направление связано с распределением пожертвований в случае стихийных бедствий в рамках благотворительной помощи; осуществлением различных консультативных услуг, включая правовые; координацией сельских и городских проектов, имеющих социальную направленность. Этот вид деятельности типичен для Общества Красного Креста и Благотворительного фонда здоровья. Вторым направлением работы НПО является организация мастерских и предприятий на местном уровне для стимулирования занятости и участия населения в развитии местной экономики. Причем это позволяет НПО не только высвободить часть прибыли для социально незащищенных групп населения (инвалиды, ветераны войны, матери-одиночки, многодетные семьи) и, таким образом, помочь им улучшить свой жизненный уровень, но и использовать эту прибыль для других инициатив. В качестве третьего направления деятельности НПО часто проводят в жизнь проекты и программы, осуществление которых не обеспечено или недостаточно обеспечено правительством. Примерами таких программ могут быть проекты по планированию семьи и половому воспитанию.
В качестве субъекта социальной политики выступают также профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения. Выражая интересы определенных слоев населения, профсоюзы документально фиксируют соответствующие соглашения по социальной поддержке и защите отдельных групп населения с органами государственной власти и работодателями.
Кроме того, существует группа пассивных субъектов социальной политики. Это банковские, кредитные учреждения, страховые компании, которые по мере накопления активов, руководствуясь соображениями своей экономической выгоды, начинают играть активную роль в области социальной политики. Примером может служить деятельность банков, стремящихся привлечь средства населения установлением повышенных процентов по депозитам, а также развитие жилищных программ, программ поддержки инвалидов и других социальных инициатив.
Для успешного осуществления основных задач социальной политики необходимо четко представлять механизм ее реализации. Существует несколько технологических фаз реализации механизма социальной политики:
1. Глубокий и всесторонний научный анализ и изучение реально существующей социальной ситуации, выявление главных проблем и основных противоречий, перспектив развития социальных отношений.
2. Определение конкретных стратегических и тактических целей социальной политики, методов и средств их достижения, исходя из существующих материально-финансовых, организационных и иных возможностей.
3. Нормативно-правовое оформление избранного варианта решения той или иной социальной проблемы – принятие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти.
4. Административно-организационное и пропагандистское обеспечение мер по реализации социальной политики на уровне федерального центра, в регионах и на местах.
5. Контроль за ходом и эффективностью проведения социальной политики и внесение корректив в предыдущие технологические фазы.
В социальной политике можно также вычленить два взаимообусловленных и взаимодействующих компонента: научно-познавательный и практически-организационный.
Научно-познавательный компонент социальной политики является итогом анализа и осмысления назревших в обществе потребностей, тенденций развития социальных процессов, обобщенным результатом и оценкой предыдущего курса социальной политики государства. Он отражает уровень общественного мнения и настроения, степень социальной устойчивости различных слоев населения. Весь этот аналитический материал дает возможность органам государственного управления выработать концепцию социальной политики, сформулировать ее главные задачи и направления.
Практически-организационный компонент социальной политики государства – это непосредственное воплощение в жизнь концептуальных положений, стратегических задач. Здесь большое значение приобретают разносторонняя организаторская деятельность органов государственного управления в системе социальных служб и работа с населением, подчиненная задачам социальной политики государства.
Выделение в социальной политике двух указанных компонентов носит условный характер. Абсолютизация научно-познавательного компонента социальной политики может привести к выхолащиванию ее социального смысла, к отрыву от жизненных потребностей людей. Чрезмерный акцент на практически-организационной стороне может привести к узкому практицизму, сведению социальной политики к мерам организационного характера. Оба компонента социальной политики могут рассматриваться лишь во взаимосвязи.
Контрольные вопросы
1. Типология социальной политики.
2. Охарактеризуйте остаточную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.
3. Охарактеризуйте институциональную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.
4. Дайте характеристику территориально-государственному типу социальной политики.
5. Дайте характеристику сферному типу социальной политики.
6. Дайте общую характеристику демографическому типу социальной политики.
7. Объекты социальной политики.
8. Субъекты социальной политики.
9. Роль системы нормативно-правовых актов в отношениях субъект– объект социальной политики.
10. Охарактеризуйте фазы реализации механизма социальной политики.
11. Охарактеризуйте научно-познавательный компонент социальной политики.
12. Охарактеризуйте практически-организационный компонент социальной политики.
Литература
1. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.
2. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х гг. СПб., 1993.
3. Золотарева М. Ф. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.
4. Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. М., 1997.
5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
6. Положение семей в Российской Федерации. М.,1998.
7. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.
8. Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997.
9. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
10. Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995.
11. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.
Если в социальной политике, как и во всякой политике определяющим являют ся общественные взаимодействия, то правомерным с точки зрения уяснения со держания будет вопрос о том, кто с кем взаимодействует, кто ведёт социальную политику.
Сущность политики вообще и социальной политики выявляется через взаимоотношения устойчивых элементов социальной структуры - социальных групп. Устойчивость таких групп воспроизводится благодаря действию комплекса общественных условий их существования и развития (основные из них были обозначены).
Социальные группы, структурные части народа (общества) - несомненная реальность. Но эти группы могут действовать или бездействовать, осознавать свои интересы и не осознавать, организовываться для действий в обществе или быть политически не организованными. Словом, они могут быть активными действующими социальными силами (реальными субъектами политики). А могут быть и пассивными неорганизованными участниками социальных процессов (лишь потенциальными, формальными субъектами).
Субъекты социальной политики - это реально самостоятельные и притом фактически действующие социальные группы и представляющие их органы, организации, институты, структуры. Кроме самих социальных групп к субъектам политики относятся и представляющие их интересы организационные структуры. Получается, что субъекты как бы раздваиваются (удваиваются). «Первородные» (первичные) субъекты - это сами социальные группы. А вторичные (как бы по рожденные первичными для удобства практического действия в политике) - это представляющие их интересы органы, организации и т.п.
К примеру, летчики, писатели, ученые, горняки - разные социально-профессиональные группы. Они создали свои организации:
Профсоюз летного состава гражданской авиации;
Союз писателей;
Академию наук, профсоюз горняков.
Создаются классовые политические организации, союзы, ассоциации, движения. И всё это действующие лица социальной политики, ее субъекты.
Особенностью тоталитарного общества времен СССР была пассивность, формальность многих субъектов. Профсоюзы, комсомол, женские советы, местные советы, но действовали они несамостоятельно. Исполняли предписанное сверху. При такой монополии на власть многие субъекты приобретают декоративный вид, фактически не являются субъектами.
От тоталитаризма Россия пытается теперь уйти к демократии. Если бы это уда лось, возникло бы гражданское общество.
Гражданское общество - тип общественного устройства, отличительный при знак которого - реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной, политической жизни. В гражданском обществе реально действует множество независимых друг от друга субъектов (центров) подготовки, принятия и осуществления решений. Их взаимодействие регулируется законами страны и международными актами.
В наиболее развитом виде гражданское общество существует в форме демократии. Диктаторская форма правления существенно деформирует гражданское обще ство, порождает тенденции и опасность его фашизации. В фашистском (тоталитарном) обществе многосубъектность, как уже отмечалось, носит декоративный вид или отсутствует даже формально.
Субъекты социальной политики - это граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально активно взаимодействующие в социальной сфере, т.е. формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и социальных групп в этой сфере.
Соотношение социальной политики и государственной
Социальной политики
Главным субъектом социальной политики является государство, осуществляющее социальную политику.
Государственная социальная политика - действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные этапные социальные результаты.
В тоталитарном обществе социальная политика суживается до действий тоталитарного режима в социальной сфере. В демократическом обществе социальная политика представляет собой совместную функцию демократического государства и других субъектов гражданского общества. Период перехода от тоталитарного общества к демократическому формирует своеобразную социальную политику переходного периода
Тоталитарное прошлое укоренило абсолютизм государственной власти в про ведении социальной политики при полной пассивности населения в предъявлении прав, осознании интересов, формулировании претензий и требований, в защите своего социального положения. Продвижение к демократии обеспечивается одно временным и согласованным отходом от абсолютизма государственного управления и от пассивности населения. В переходный период постоянно остается соблазн и опасность диктаторских методов «наведения демократии», соразмерные гражданскому бездействию населения. Пассивность, неорганизованность, социальная бесструктурность послетоталитарного общества - постоянная питательная основа перекосов социальной политики в сторону политически бесконтрольных и социально безответственных действий государственных властей. Облик и содержание социальной политики в этот период могут определяться властями практически це ликом и практически произвольно.
Все зависит, следовательно, от характера государства в переходный период, степени его приверженности интересам страны, народа, от уважения им традиций, достижений, культуры страны, уходящей от тоталитаризма. Реальная возможность проводить практически любую социальную политику делает остро актуальным вопрос об исторической ответственности государственных властей за перемены в социальном положении населения страны в целом и всех составляющих его групп и общностей.
Сведение всего содержания социальной политики к государственной социальной политике имеет историческую причину - привычку мыслить понятиями тоталитарного общества. Такое сведение - распространённый в современной России стерео тип мысли (шаблон, грубая прямолинейность, заскорузлость). Он не безобиден, как и всякая иная негибкость, заскорузлость. От него следует избавляться.
Кто имеет и ставит цели социальной политики?
Следующая содержательная характеристика социальной политики - система целей, которые ставят перед собою активные участники социальной политики (её субъекты). Что такое цели применительно к социальным взаимодействиям? Это желательные результаты общественных перемен. Каждая из социальных групп (классов) представляет себе не только своё сложившееся положение в обществе, но и своё реально возможное изменившееся к лучшему положение. Если социальная группа активно общественно действует (является субъектом социальной поли тики), она осознаёт улучшения своего положения в обществе как цель своих действий. Если социальная группа пассивна, то вместо цели у неё мечта, чаяние, надежда на чудо или на доброго субъекта социальной политики (на государство, например, или на влиятельного деятеля).
В тоталитарном обществе большинство субъектов являются не настоящими, не самостоятельно действующими, декоративными. Реальным субъектом социальной политики является лишь правящая социальная группа (каста), все остальные - разве что объекты социальной политики.
В демократическом обществе, в отличие от тоталитарного, не может быть ситуации фактической односубъектности. А потому не может быть и ситуации, когда в социальной политике на всех её субъектов одна цель. Каждый из реальных субъектов социальной политики имеет свои цели. Множественность социальных целей - это нормальное и единственно плодотворное состояние для многосубъектного гражданского (демократического) общества.
В демократическом обществе разнообразие целей является первичным свойством, образующим качественную особенность общества. Это вовсе не игнорирует важную для любого общества проблему единства целей, проблему общественной консолидации, проблему так называемой национальной идеи, проблему единой системы ценностей в обществе. Просто в демократическом обществе все эти задачи стоят и решаются иначе, чем в тоталитарном. В демократическом обществе единство достигается не путем насильственного уничтожения и подавления разнообразия, а путём культивирования общественного взаимодействия, компромисса, объединения социальных сил со сходными целями, демократического противостояния, демократической борьбы. Цели меньшинства так же присутствуют в общественной жизни и в социальной политике, как и цели большинства. И из этого проистекает очень и очень многое и в содержании, и в общественных механизмах осуществления как социальной политики в целом, так и государственной социальной политики.